Los enviados especiales del Departamento de Estado americano hace tiempo acusan la necesidad de una reforma. Tal reconfiguración podría estar justo a la vuelta de la esquina, si acaso la propuesta del Secretario de Estado Rex Tillerson logra abrirse camino. A comienzos de la pasada semana, Tillerson envió una misiva al presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, Bob Corker, detallando su plan para eliminar y reorganizar a casi 70 enviados especiales, representantes, coordinadores, y otras posiciones de carrera que han proliferado a lo largo de los años.
Algunos han calificado la propuesta de Tillerson como un reflejo del desprecio que la Administración Trump exhibe por el trabajo de los enviados. Pero la propuesta de Tillerson tiene más que ver con la eficiencia, la coherencia en materia de política exterior, y con la reafirmación de la primación de las oficinales regionales y funcionales del Departamento de Estado. Los enviados especiales pueden ser herramientas útiles a la hora de hacer a un lado los conglomerados burocráticos, con el objeto de poner mayor foco en asuntos que exigen discreción, y su estatus especial puede garantizar acceso no disponible para funcionarioes de niveles más bajos.
No obstante, existen desventajas significativas. Los enviados especiales frecuentemente se ven a sí mismos como representantes directos del Secretario e incluso del Presidente, con la autoridad para actuar por fuera de las líneas de autoridad normales en el Departamento de Estado. Lo cual puede fogonear tensiones con la burocracia del Departamento que exhiben responsabilidades superpuestas, comprometer la autoridad de embajadores de los Estados Unidos, y crear confusión ante gobiernos extranjeros al respecto de quién representa verdaderamente al Presidente.
Respaldándose en la misiva, Tillerson ha concluído que las desventajes de los enviados especiales superan a los beneficios en la mayoría de los casos, y desea revertir la expansión de enviados especiales que tuvo lugar en la anterior Administración:
Creo que el Departamento debe contar con la capacidad de ejecutar su misión mucho mejor, integrando a ciertos enviados y a oficinas de representación especial en el seno de las oficinas regionales y funcionales, eliminando aquellos que o bien han cumplido con su propósito original, o bien han trascendido su necesidad de existir. En algunos casos, el Departamento de Estado mantendría ciertas posiciones y oficinas, mientras que en otros, puestos y reparticiones o bien serán consolidadas o bien integradas con la oficina más idónea. Si un tema ya no requiere de enviado especial o representante, entonces, una oficina más idónea administrará las responsabilidades heredadas.
Esta integración hará frente a preocupaciones que versan que, con respecto a la estructura actual, un enviado especial o representante puede hoy eludir a las oficinas regionales o funcionales que hacen a la esencia del Departamento de Estado. Adicionalmente, esta integración también eliminará las redundancias que diluyen la capacidad de esas oficinas para cumplir con su tarea y funciones principales.
A los efectos de consolidar este objetivo, Tillerson propuso una reformulación de orden fundamental en su misiva. Específicamente, la propuesta oficial…
- Mantendría a tres enviados especiales, incluyendo a la embajada para asuntos mundiales de la Mujer y al enviado especial estadounidense cuya tarea es monitorear y combatir el antisemitismo, pero mudándolos de la Oficina del Secretario de Estado a, respectivamente, la Subsecretaría para Seguridad Civil, Democracia y Derechos Humanos, y Trabajo.
- Unir numerosos puestos con responsabilidades similares en tres puestos de enviados especiales con responsabilidades ampliadas, como ser la embajada y coordinación de actividades gubernamentales para combatir globalmente a la epidemia de HIV-SIDA que, asimismo, desarrollará funciones del enviado especial de Estados Unidos para políticas globales de salud.
- Contar con otras tres posiciones sería redundante con una subsecretaría o asistente de Secretaría ya existente. Por ejemplo, la secretaría asistente para océanos y asuntos ambientales y científicos también será nombrada como representación especial para ambiente y recursos acuíferos.
- Remover los títulos de 21 puestos y mudar responsabilidades, oficinas regionales y funcionales. Por ejemplo, la Oficina de Océanos y Asuntos Ambientales Internacionales y de Asuntos Científicos también asumirá las responsabilidades del enviado especial estadounidense para cambio climático, y la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental asumirá funciones y personal del coordinador especial para Haití.
- Adicionalmente, la Agencia Internacional para Desarrollo Internacional (USAID) asumirá las funciones de la Oficina para la Seguridad Global de Alimentos.
- Eliminar nueve posiciones, por completo. En algunos casos, ciertos desarrollos han eliminado la necesidad para estos tres puestos, como ser el enviado especial para las Conversaciones de Seis Partes, como ser el enviado especial para el proceso de paz de Colombia; las responsabilidades serán asumidas por oficinas o funcionarios ya existentes.
- No habrá cambios para veinte posiciones, incluyendo la embajada de coordinación para contraterrorismo, y la embajada para monitoreo y combate del tráfico de personas.
- La misiva apunta, sin embargo, que algunas de estas posiciones, como la del representante especial para política exterior sobre Corea del Norte y el enviado especial presidencial para la coalición global para la derrota del Estado Islámico, serán reevaluadas, dependiendo de circunstancias y desarrollos.
Las decisiones de Tillerson no siempre han sido populares, pero la propuesta actual contará con extendido apoyo en el cuerpo diplomático. De hecho, la Asociación Americana del Servicio exterior, recomendó en 2014 que se reduzca sustancialmente la cifra de enviados especiales, planteando las mismas razones que ahora cifra Tillerson. El respaldo del Congreso, importante debido a que algunos de los puestos de enviados especiales tienen mandato legislativo, no puede garantizarse. Corker replicó favorablemente a la misiva oficial:
A lo largo de los años, los números de enviados especiales se han acumulado en el Departamento de Estado y, en muchos casos, su creación ha provocado más perjuicios que beneficios, al generarse ambientes en los que las personas trabajan en torno de los procesos diplomáticos normales, eludiéndolos. Tal es una de las razones sobre las cuales nuestro comité ha tomado acción bipartidista el pasado mes, exigiendo confirmación de parte del Senado de tales enviados especiales, mientras que se dota de poder al Secretario para reducir la abundante burocracia en estos puestos, generalmente innecesarios.
Otros miembros del congreso estadounidense han interpuesto objeciones a porciones de la propuesta. El Senador Ed Markey (Demócrata, Massachusetts), ha solicitado se mantenga al enviado especial para cambio climático. El Senador Marco Rubio (Republicano, Florida), aspira que se mantenga al enviado especial de EE.UU. para asuntos de derechos humanos relacionados con Corea del Norte, amén del representante especial para política exterior sobre Corea del Norte. Tales expresiones ilustran la manera en que los enviados especiales tienden a permanecer, aún cuando sus responsabilidades deban ser administradas por otros enviados especiales, o por el servicio diplomático estándar, o aún cuando los temas de los que se ocupan ya han quedado al margen de los desarrollos internacionales.
En efecto, Markey se propone retener al representante personal para asuntos sobre Irlanda del Norte, casi veinte años después de los Acuerdos del Buen Viernes de 1998. Conforme se explicara en el informe 2016 del think tank estadounidense Heritage Foundation relativo a Reformas en el Departamento de Estado, los enviados especiales pueden ser útiles en muy pocas circunstancias. Pero, a menudo, han sido establecidos como alternativas ante opciones existentes pero disfuncionales en la burocracia actual, o bien para garantizar al Congreso o a grupos de presión que sus preocupaciones están siendo atentidas.
Lo cual es insuficiente como justificativo. La disfuncionalidad en el Departamento de Estado debe ser tratada, no eludida; y el fomentar incoherencia en materia de política exterior para hacer frente a una mera percepción de desprecio, es un escaso argumento. Tillerson tiene la razón al intentar hacer frente a este problema, en su esfuerzo por reformular y optimizar al Departamento de Estado. Con algo de fortuna, el Congreso asistirá en tales esfuerzos.
